Ein Netz, viele Bahnen, ein Eigentümer — warum der Wettbewerb auf der Schiene nur dort gelingt, wo die DB nichts zu verlieren hat
Ein Netz, viele Bahnen, ein Eigentümer
Es gibt einen Ort, an dem die Trennung, um die es in dieser Reihe geht, bereits Wirklichkeit ist. Nicht als Idee, nicht als Vorschlag – als geltendes Recht. Wenn Sie am Bahnsteig stehen, kann der Zug, der einfährt, der Deutschen Bahn gehören oder einem ihrer Wettbewerber; im Güterverkehr fährt heute die Mehrheit der Leistung unter fremder Flagge. Verschiedene Unternehmen, ein Netz. Genau das, was beim Wasser noch Zukunftsmusik ist und beim Strom mühsam errungen wurde, ist auf der Schiene längst Alltag: Das transportierte Gut – hier die Fahrt – ist vom Netz getrennt, und mehrere Anbieter konkurrieren darum.
Und doch funktioniert dieser Wettbewerb nur an einer Stelle richtig. Im Güterverkehr halten die Wettbewerber der DB inzwischen rund zwei Drittel des Marktes. Im Fernverkehr dagegen fahren sie bei rund acht Prozent – die Deutsche Bahn beherrscht ihn fast allein.[1] Derselbe rechtliche Rahmen, dasselbe Netz, und trotzdem einmal lebhafter Wettbewerb und einmal beinahe keiner. Woran liegt das?
Die Antwort führt zu einer Trennung, die es gibt und zugleich nicht gibt. Und sie erklärt, warum die Schiene ein anderer Fall ist als das Wasser – kein Fall fehlender Trennung, sondern einer halben.
Das Netz ist das Monopol – auch hier
Halten wir zuerst fest, was die Schiene mit dem Wasser teilt, denn darauf ruht alles Weitere. Ein Schienennetz baut niemand zweimal. Neben eine bestehende Strecke eine zweite zu legen, damit ein Wettbewerber eine eigene hätte, wäre so unsinnig wie ein zweites Wasserrohr unter derselben Straße. Die Schieneninfrastruktur ist ein natürliches Monopol; die Monopolkommission, die die Bundesregierung in Wettbewerbsfragen berät, sagt das mit dürren Worten.[2]
Daraus folgt dieselbe Zweiteilung wie beim Wasser. Da ist das Netz – Gleise, Weichen, Signale, Bahnhöfe –, das nur einmal existiert und existieren kann. Und da ist das, was darauf fährt – der Personen- und Güterverkehr –, der im Prinzip von vielen erbracht werden kann. Beim Wasser ist diese zweite Ebene heute noch ununterscheidbar mit dem Netz verwachsen, weil man fremdes Wasser nicht durch ein Ortsnetz leiten kann. Bei der Schiene ist sie es nicht: Ein Zug ist ein Zug, gleich wessen Logo er trägt, und er passt auf jede Spur der richtigen Weite. Genau deshalb ist auf der Schiene möglich, was beim Wasser noch fehlt – echter Wettbewerb der Anbieter auf ein und demselben Netz.
Europa hat diese Möglichkeit zur Pflicht gemacht. Seit den Bahnreformen der Neunziger schreibt das EU-Recht vor, dass der Netzbetrieb vom Verkehrsbetrieb getrennt geführt wird und jeder Bahn ein diskriminierungsfreier Zugang zum Netz offensteht.[3] Der Wettbewerb auf der Schiene ist kein Zufall, sondern gewollt und geregelt. Nur – und hier beginnt der eigentliche Fall – hat Europa offengelassen, wie weit diese Trennung reichen muss.
Die halbe Trennung
Das EU-Recht verlangt eine getrennte Rechnungsführung und eine organisatorisch wie in der Entscheidung unabhängige Führung des Netzbetreibers, damit dieser die Wettbewerber nicht benachteiligt. Es verlangt aber keine eigentumsrechtliche Trennung; ausdrücklich reicht die Bandbreite der zulässigen Modelle von der vollständigen strukturellen Trennung bis zur vertikalen Integration.[4] Das Netz darf demselben Konzern gehören, dessen Züge darauf fahren. Und genau so ist es in Deutschland gebaut.
Die DB InfraGO, die das Netz betreibt, ist eine hundertprozentige Tochter der Deutschen Bahn.[5] Der Konzern, dem das Netz gehört, ist zugleich der mit Abstand größte Kunde dieses Netzes. Er ist Vermieter und Hauptmieter in einem. Auf dem Papier sind die beiden Rollen getrennt; im Eigentum sind sie vereint.
Man muss kein Misstrauen bemühen, um zu sehen, was das bedeutet – es reicht die schlichte Logik eines integrierten Konzerns. Ein solcher Konzern maximiert nicht den Gewinn des Netzes und getrennt davon den Gewinn des Verkehrs, sondern die Summe über alles. Das eröffnet Möglichkeiten, die einem unabhängigen Netz verschlossen wären: Gewinne des Netzes können dahin fließen, wo im Konzern Verluste entstehen, statt in die Gleise. Kapazitäten und Trassen lassen sich, im Zweifel, so vergeben, dass die eigenen Züge den besseren Platz bekommen.[6] Nichts davon muss geschehen. Aber die Struktur, die es verhindern soll, ist dieselbe Struktur, die es ermöglicht – und sie kontrolliert sich in dieser Frage selbst.
Dass die Wächter hier nur begrenzt helfen, hat einen nüchternen Grund: Die Bundesnetzagentur und das Eisenbahn-Bundesamt werden weithin erst tätig, wenn sich ein Wettbewerber beschwert. Sie reagieren, sie regulieren nicht vorausschauend.[7] Gegen eine Benachteiligung, die sich in tausend kleinen Alltagsentscheidungen versteckt und einzeln kaum je die Schwelle einer Beschwerde erreicht, ist das ein stumpfes Schwert.
Warum der Güterverkehr gelingt und der Fernverkehr nicht
Jetzt lässt sich die Eingangsfrage beantworten. Warum blüht der Wettbewerb im Güterverkehr und verkümmert im Fernverkehr, obwohl beide auf demselben Netz und unter demselben Recht laufen?
Der Unterschied liegt darin, wie sehr die eigene Betreiberrolle des Konzerns im jeweiligen Segment auf dem Spiel steht. Im Güterverkehr hat sich die DB-Tochter über die Jahre zurückgezogen; das Feld war umkämpft, wenig profitabel, und der Konzern hatte wenig zu verteidigen. Dort konnten die Wettbewerber wachsen, bis sie heute die Mehrheit stellen. Im Fernverkehr dagegen verteidigt der Konzern sein Kerngeschäft – die lukrativen ICE-Relationen, das Gesicht der Marke. Hier trifft ein Wettbewerber, der eine Trasse braucht, auf einen Netzbetreiber, dessen Muttergesellschaft genau auf dieser Trasse selbst fahren will.[8] Dass unter diesen Umständen kaum jemand Fuß fasst, ist keine Überraschung. Es ist die vorhersehbare Folge davon, dass das Netz dem Platzhirsch gehört.
Man sieht daran etwas Grundsätzliches. Die Trennung von Netz und Betrieb steht in Deutschland auf dem Papier und wirkt trotzdem nur dort, wo der Eigentümer des Netzes nichts zu verlieren hat. Wo er etwas zu verlieren hat, greift die Papierform nicht. Eine Trennung, die nur so weit trägt, wie sie dem Eigentümer nicht wehtut, ist keine.
Der englische Einwand – und was er wirklich zeigt
An dieser Stelle kommt regelmäßig ein Einwand, und er verdient eine ehrliche Antwort, weil er nicht ganz falsch ist. Man solle, heißt es, nach England schauen: Dort habe man Netz und Betrieb getrennt, und das Ergebnis sei ein Desaster gewesen – marode Gleise, Unfälle, am Ende die Rückkehr des Staates. Also Finger weg von der Trennung.
Der Einwand stimmt im Befund und irrt in der Lehre. Was in England ab 1994 geschah, war nicht einfach eine Trennung von Netz und Betrieb. Es war die Privatisierung des Netzes. Die Infrastruktur ging an ein börsennotiertes Unternehmen namens Railtrack, und dieses tat, was ein börsennotiertes Monopol tut, wenn niemand es zurückholen kann: Es senkte die Kosten, vernachlässigte die Wartung und schüttete aus. Im Jahr 2001 zahlte Railtrack eine Dividende von 137 Millionen Pfund – im selben Zeitraum, in dem es wegen der Folgen eines tödlichen Unglücks über 300 Millionen Pfund Verlust auswies. Kurz darauf kehrte das Netz in staatliche Hand zurück.[9]
Wer den Wasser-Teil dieser Reihe gelesen hat, erkennt das Muster sofort: Das ist der Substanzverzehr von Thames Water, nur auf Schienen. Nicht die Trennung war der Fehler, sondern dass man das Netz – das eine, unteilbare Monopol – einem privaten Eigentümer überließ, der es auf Verschleiß fahren durfte. England ist kein Argument gegen die Trennung von Netz und Betrieb. Es ist ein Argument gegen die Privatisierung des Netzes. Dass beides in der Debatte gern in einen Topf geworfen wird, ist selbst ein Beispiel für die unsaubere Trennung, um die es hier geht – diesmal nicht im Gleisbett, sondern im Argument.
Die Gegenprobe steht in der Schweiz und, aufschlussreicherweise, in England selbst. In der Schweiz ist die Bahn integriert wie in Deutschland, aber das Netz gehört und dient dem Staat, gesteuert über ein Bundesamt, das volkswirtschaftliche Ziele vorgibt statt Konzerngewinne; das Ergebnis ist ein dichtes, pünktliches Netz und ein funktionierender Güterwettbewerb. Und England selbst hat aus dem Railtrack-Debakel nicht die Rückkehr zur Behörde gemacht, sondern das Netz in eine unabhängige, ausdrücklich nicht gewinnorientierte Infrastrukturgesellschaft überführt.[10] Nicht die Integration an sich war das Problem, und nicht die Trennung – sondern dass das Netz einem privaten Eigentümer gehörte, der es auf Verschleiß fahren durfte. Das Problem ist, wessen Interesse das Netz steuert.
Was die Schiene vom Wasser unterscheidet – und was nicht
Damit lässt sich der Fall der Schiene neben den des Wassers legen, und der Vergleich schärft beide.
Beim Wasser ist das Netz noch mit dem Gut verwachsen; die eigentliche Aufgabe besteht darin, es überhaupt beim Staat zu halten, weil ein privates Ortsnetz niemand kontrollieren könnte. Bei der Schiene ist die Trennung schon vollzogen – der Wettbewerb der Bahnen ist real und, im Güterverkehr, ein Erfolg. Die Aufgabe ist hier eine andere: nicht die Trennung herzustellen, sondern sie zu vollenden. Denn solange das Netz dem größten Betreiber gehört, ist der diskriminierungsfreie Zugang, den das Gesetz verspricht, an der entscheidenden Stelle eine Zusage, deren Einhaltung im Ermessen dessen liegt, der am meisten davon hat, sie zu umgehen.
Gemeinsam ist beiden Fällen der Kern der Reihe. Das Netz ist das Monopol, und über ein Monopol entscheidet, wem es gehört. Beim Wasser bedeutet das: nicht verkaufen. Bei der Schiene bedeutet es: das Netz aus dem Konzern lösen, dem die Züge gehören – nicht um es zu privatisieren, das wäre der englische Fehler, sondern um es einem Eigentümer zu geben, dessen einziges Interesse das Netz selbst ist, das Gemeinwohl der Verbindung. Ein Netz, das keinem der Fahrenden gehört, kann allen dienen. Ein Netz, das einem von ihnen gehört, dient im Zweifel ihm.
Der ehrliche Gegenpunkt
Es wäre zu leicht, hier zu enden, denn gegen die vollständige Herauslösung steht Ernstzunehmendes. Sie kostet: Ein integrierter Konzern nutzt Synergien, kurze Wege zwischen Netz und Betrieb, gemeinsame Planung; all das müsste an einer neuen Schnittstelle wieder zusammengefügt werden. Der Betrieb und die Instandhaltung greifen technisch ineinander, und eine Trennung zieht Reibung nach sich, wo heute ein Haus entscheidet. Und man kann einwenden, dass die Bundesnetzagentur den Zugang ja bereits überwacht – die Diskriminierung sei ein regulierbares Problem, kein struktureller Zwang.[11]
Diese Einwände sind nicht nichts. Aber sie wiegen die Grundfrage nicht auf, sondern verschieben sie nur: Synergien, die dadurch entstehen, dass der Netzbetreiber und sein größter Kunde dieselbe Adresse haben, sind genau die Nähe, die den Wettbewerb verzerrt. Was aus Konzernsicht Effizienz heißt, heißt aus Sicht des Wettbewerbers Vorsprung des anderen. Und eine Aufsicht, die auf Beschwerden wartet, kommt der stillen, alltäglichen Bevorzugung selten bei. Der Konflikt zwischen Netz- und Betreiberinteresse lässt sich nicht wegregulieren, solange beide im selben Eigentum liegen. Man kann ihn nur dort auflösen, wo er entsteht – im Eigentum.
Ein Zugeständnis ist an dieser Stelle fällig, und es nimmt der Sorge vor dem behäbigen Staatsbetrieb die Spitze. Das herausgelöste Netz muss keine Behörde werden und kein klassischer Staatsbetrieb mit Amtsstuben und Kameralistik. Es kann durchaus eine unternehmerisch geführte Gesellschaft sein – eine Aktiengesellschaft sogar –, solange zwei Bedingungen erfüllt sind: Sie steht zu hundert Prozent in öffentlichem Eigentum, damit keine Dividende und kein Kapitalmarktdruck sie zum Verschleiß verleiten, und sie gehört nicht länger dem Konzern, dessen Züge auf ihr fahren. Die Rechtsform ist zweitrangig; entscheidend sind Eigentum und Zugehörigkeit. Das zeigt sich gerade an der heutigen Konstruktion: Die InfraGO ist bereits eine Aktiengesellschaft – nur eben eine im DB-Konzern, mit einem Vertrag, der ihre Gewinne an die Mutter abführt.[12] Die Rechtsform hat das Problem nicht gelöst, weil das Problem nie die Rechtsform war. Es genügt also der kleinere, klarere Schritt: dieselbe Gesellschaft, aber aus dem Konzern gelöst und direkt beim Bund. Kein Staatsmoloch, nur ein Eigentümerwechsel mit Wirkung.
Wie tief dieser Konflikt in die konkrete Gleisplanung reicht, bis in die Frage, ob eine frisch sanierte Strecke moderne oder veraltete Technik erhält, hat der Blick auf das Sondervermögen und die Generalsanierung Berlin–Hamburg an anderer Stelle gezeigt. Dort verschmolz die Kontrolle über das Netz mit der Führung des Betreibers sogar in einer einzigen Person. Hier geht es um die Struktur dahinter – dieselbe Wurzel, ein anderer Ast.
Der Kern, in einem Satz
Bei der Schiene ist die schwierigste Arbeit schon getan: Das Gut ist vom Netz getrennt, viele Bahnen fahren auf einer Infrastruktur, und wo der Eigentümer des Netzes nicht selbst mitfährt, gewinnen die Kunden. Es fehlt der letzte Schritt, und es ist der unbequemste – dem Netz einen Eigentümer zu geben, der nur ein Interesse kennt: dass Züge fahren, gleich wessen Züge.
Die Frage lautet auch hier nicht „Staat oder privat?“. England hat vorgeführt, wohin ein privates Netz führt, und die Schweiz, dass ein staatliches, gemeinwohlgesteuertes Netz auch integriert funktioniert. Die Frage lautet: Wem gehört das eine Gleis, auf dem alle fahren müssen? Solange die Antwort „einem der Fahrenden“ ist, bleibt der faire Zugang ein Versprechen auf Widerruf. Das Netz liegt nur einmal in der Erde. Es sollte dem gehören, der kein anderes Interesse hat als das Netz.
Im nächsten Teil: die Straße – das Netz, das scheinbar allen gehört und gerade deshalb am schwersten zu kontrollieren ist. Und der Fall, in dem private Betreiber über Umwege doch an der Maut verdienen.
[1] Marktanteile der nicht-bundeseigenen Eisenbahnverkehrsunternehmen (Verkehrsleistung, Berichtsjahr 2025): Güterverkehr 67 % (2024: 60 %) – die bundeseigenen EVU erbringen nur noch rund ein Drittel; Fernverkehr 8 %; Nahverkehr deutlich über ein Drittel. [amtlich] Bundesnetzagentur, Pressemitteilung zu den Eisenbahn-Marktentwicklungen 2025, 1.7.2026. Link. ↩
[2] Zur Einordnung der Schieneninfrastruktur als natürliches Monopol, weshalb wirksamer Wettbewerb zwischen Netzbetreibern ausscheidet und der Wettbewerb nur auf dem Netz stattfinden kann: Monopolkommission, Sektorgutachten Bahn (zuletzt 2025) sowie frühere Sektorgutachten. [amtlich] Link. ↩
[3] Grundlage des diskriminierungsfreien Netzzugangs und der Trennung von Infrastrukturbetrieb und Verkehrsleistung ist das europäische Eisenbahnrecht, zusammengeführt in der Richtlinie 2012/34/EU zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums; in deutsches Recht umgesetzt v. a. im Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG) und im Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG). [amtlich/Primär-RL] Link. ↩
[4] Die Richtlinie 2012/34/EU (i. d. F. der Änderungsrichtlinie 2016/2370) verlangt getrennte Rechnungsführung (Art. 6), die organisatorische und entscheidungsbezogene Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers bei den wesentlichen Funktionen (Art. 7, 7a) sowie ein Verbot der Quersubventionierung und finanzielle Transparenz (Art. 7d) – lässt den Mitgliedstaaten aber ausdrücklich die Wahl der Organisationsmodelle „von der vollständigen strukturellen Trennung bis zur vertikalen Integration“. Eine eigentumsrechtliche Entflechtung ist damit nicht vorgeschrieben. [amtlich/Primär-RL] EUR-Lex, Zusammenfassung und Volltext der RL 2012/34/EU. Link. ↩
[5] Die DB InfraGO AG (entstanden zum 27.12.2023 aus der Verschmelzung von DB Netz AG und DB Station&Service AG) ist eine 100-%-Tochter der Deutschen Bahn AG; „GO“ steht für gemeinwohlorientiert. [amtlich] DB-Konzernangaben; Wikipedia, „Eisenbahninfrastrukturunternehmen“. Link. ↩
[6] Zum strukturellen Diskriminierungsrisiko integrierter Konzerne (Quersubventionierung zulasten des Netzes; mögliche Bevorzugung der konzerneigenen EVU bei Trassen- und Kapazitätsvergabe): Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer (GDL), Erläuterung zur Trennung von Netz und Betrieb; wissenschaftliche Einordnung in Wirtschaftsdienst, „Deutsche Bahn: Entflechtung 2.0!“ (2021). [journalistisch/verifiziert] Link. (Analytischer Schritt: die Möglichkeit folgt aus der Konzernstruktur, nicht aus einem belegten Einzelfall.) ↩
[7] Bundesnetzagentur und Eisenbahn-Bundesamt verfügen überwiegend über reaktive Kompetenzen (Tätigwerden auf Beschwerde/Antrag), nicht über eine vorausschauende aktive Marktsteuerung. [verifiziert] DIW Berlin, „Trennung von Netz und Betrieb bei der Deutschen Bahn AG“. Link. ↩
[8] Zur ungleichen Wettbewerbsentwicklung: Im Fernverkehr bleiben Wettbewerber trotz Ausbaus (Flixtrain, Westbahn) bei einstelligem Marktanteil; die Bundesregierung nennt als Ursachen u. a. Infrastrukturengpässe, begrenzte Trassenverfügbarkeit und die Dominanz des DB-Vertriebs. Im Güterverkehr halten die Wettbewerber die Mehrheit. [amtlich] BT-Drs. 21/1066 (29.7.2025), Stellungnahme der Bundesregierung; BNetzA-Marktuntersuchungen. Link. ↩
[9] Großbritannien privatisierte ab 1994 nicht nur den Verkehr, sondern auch die Infrastruktur (börsennotierte Railtrack). Kostensenkung und Instandhaltungsdefizite führten zu schweren Unfällen (u. a. Hatfield 2000); 2001 schüttete Railtrack rund 137 Mio. Pfund Dividende aus, während zugleich ein Verlust von über 300 Mio. Pfund (Folgen des Hatfield-Unglücks) auswiesen wurde; kurz darauf Überführung in staatliche Hand. [verifiziert] A&W-Blog, „Das British-Rail-Sandwich“; Rosa-Luxemburg-Stiftung, „Die Privatisierung der britischen Bahn war ein völliger Fehlschlag“. Link. ↩
[10] Nach dem Railtrack-Kollaps ging die Infrastruktur nicht an eine Behörde, sondern an die unabhängige, nicht gewinnorientierte Network Rail; die Schweiz betreibt ihr Netz integriert, aber staatlich und über ein Bundesamt gemeinwohlorientiert gesteuert, mit hoher Pünktlichkeit und funktionierendem Güterwettbewerb. [verifiziert] DIE GÜTERBAHNEN, „Integrierter Bahnkonzern: Die häufigsten Fehlschlüsse“ (2025); Die Volkswirtschaft (CH), „Regulatorische Trennung von Netz und Betrieb bei der Bahn?“ Link. ↩
[11] Gegenargumente zur vollständigen Trennung (Synergieverluste, Schnittstellenkosten; bereits bestehende Zugangsregulierung durch die BNetzA) werden u. a. von der GDL referiert und in der wissenschaftlichen Debatte diskutiert. [verifiziert, teils interessengeleitet – als solche gekennzeichnet] GDL, a. a. O.; Wissenschaftliche Dienste des Bundestages, WD 7-088/07. Link. ↩
[12] Die heutige DB InfraGO ist eine AG innerhalb des DB-Konzerns; ihre Anbindung an die Mutter erfolgt über Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge. Reformvorschläge zur Herauslösung nennen unterschiedliche Rechtsformen (u. a. eine bundeseigene GmbH), betonen aber übereinstimmend 100 % Staatseigentum und die Trennung vom Betreiberkonzern als das Entscheidende. [journalistisch/parlamentarisch] heise online zur InfraGO-Gründung; DIE GÜTERBAHNEN, a. a. O.; Unionsantrag (BT, kw08/2024). Link. ↩
Die Geometrie des Stillstands
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