Der Staat, den man nicht sieht
Es gibt eine Beobachtung, die in Diskussionen über den öffentlichen Dienst zuverlässig auftaucht: Der Beamtenapparat wachse und wachse. Immer mehr Verwaltung, immer mehr Personal, immer mehr Kosten.
Die Zahlen widersprechen dem — jedenfalls dem Wortlaut. Der Anteil der Beamten am öffentlichen Dienst sinkt seit zwanzig Jahren. Damit ließe sich der Vorwurf abräumen, und die Sache wäre erledigt.
Sie ist es nicht. Denn hinter der Beobachtung steckt etwas Richtiges, das nur an der falschen Zahl festgemacht wird. Der Staat wächst tatsächlich, und zwar erheblich. Er wächst nur nicht dort, wo man hinschaut, und nicht mit dem Personal, das man sich vorstellt.
Dieser Beitrag geht der Sache in drei Schritten nach: Wie viel wächst tatsächlich? Wer arbeitet dort? Und was ist mit dem Beamtentum geschehen, das man vor Augen hat, wenn man an den Staat denkt?
Erstens: Ja, er wächst
Beginnen wir mit der einfachsten Frage. Die amtliche Personalstandstatistik erfasst alle Beschäftigten öffentlicher Arbeitgeber, jeweils zum 30. Juni.1
Der Tiefpunkt lag 2008 bei 4.505.100 Beschäftigten. 2024 waren es 5.380.000. Das sind 874.900 mehr — ein Zuwachs von 19,4 Prozent in sechzehn Jahren.
Wer also den Eindruck hat, der Staat werde größer, liegt richtig. Und der Tiefpunkt selbst erklärt sich aus einer Vorgeschichte: Nach der Vereinigung sank die Beschäftigtenzahl deutlich — durch Personalabbau in den neuen Ländern, die Privatisierung von Bundesbahn, Reichsbahn und Bundespost sowie umfangreiche Privatisierungen im kommunalen Bereich.2
Interessant wird es beim Blick darauf, wo der Zuwachs stattfand:
| Bereich | 2008 | 2024 | Veränderung |
|---|---|---|---|
| Kommunen | 1.331.400 | 1.799.500 | +468.100 |
| Länder | 2.262.800 | 2.672.900 | +410.100 |
| Bund | 536.500 | 527.000 | −9.500 |
| Sozialversicherungsträger | 374.400 | 380.600 | +6.200 |
Der Bund ist geschrumpft. Er liegt 2024 mit 527.000 Beschäftigten immer noch unter dem Stand des Jahres 2000, als es 597.700 waren. Die Träger der Sozialversicherung — gemeint sind gesetzliche Krankenkassen, Rentenversicherung, Berufsgenossenschaften und die Bundesagentur für Arbeit, allesamt Körperschaften des öffentlichen Rechts und keine Versicherungsunternehmen im privatwirtschaftlichen Sinn — sind praktisch konstant geblieben.
Mehr als die Hälfte des gesamten Zuwachses entfällt auf die Kommunen. Und der Grund dafür ist bekannt: Der kommunale Bereich ist seit 2008 am stärksten gewachsen, wozu wesentlich der Ausbau des Angebots an Kinderbetreuungsplätzen beitrug.3
Hier liegt die erste Erklärung für die Lücke zwischen Gefühl und Statistik. Wer über „den Staat“ spricht, meint meist Berlin. Ministerien, Bundesbehörden, Bundestagsverwaltung. Genau dort ist nichts gewachsen. Gewachsen ist die Kita um die Ecke, der Ganztag an der Grundschule, das Jugendamt, die Pflege. Das ist Staat — aber es sieht nicht so aus, weil es keine Behörde ist, sondern Betreuung.
Ein Zwischenschritt: Die Zahlen sind nicht vergleichbar
Bevor wir weitergehen, ist eine Einschränkung nötig, die selten mitgedacht wird und die den Vergleich über die Zeit erheblich stört.
Der öffentliche Dienst von 1975 und der von 2024 erledigen nicht dieselben Aufgaben. Und zwar nicht nur, weil neue hinzugekommen sind — sondern auch, weil alte hinausgewandert sind.
Pförtnerdienste, Objektschutz, Reinigung, Kantinenbetrieb, Fuhrpark, Gebäudeunterhalt, in Teilen auch IT-Betrieb und Poststellen: Das waren früher vielfach Aufgaben mit eigenem Personal, häufig im einfachen und mittleren Dienst. Heute erledigen sie oft private Dienstleister im Auftrag — bis hin zum Objektschutz bei Polizeibehörden oder an Flughäfen.
Die amtliche Statistik kennt diesen Vorgang. Eine Datensammlung zur Sozialpolitik nennt neben den Privatisierungen von Bahn und Post ausdrücklich die Auslagerung von Tätigkeitsfeldern auf externe Dienstleister als Ursache des Personalrückgangs seit 1991.4
Was sie nicht kennt, ist der Umfang. Die Personalstandstatistik erfasst, wer bei einem öffentlichen Arbeitgeber beschäftigt ist. Wer für eine GmbH arbeitet, die im Auftrag einer Kommune reinigt, bewacht oder misst, taucht dort nicht auf — und es gibt keine Erhebung, die ihn erfassen würde. Der Staat weiß nicht, wie viele Menschen in seinem Auftrag tätig sind.
Für die Bewertung des Wachstums folgt daraus etwas Wichtiges: Der gewachsene Personalbestand von heute erledigt einen engeren Aufgabenkreis als der kleinere von früher. Das Wachstum in den verbliebenen Kernaufgaben ist also stärker, als die Gesamtzahl es ausweist. Um wie viel stärker, lässt sich nicht sagen — es gibt dazu keine Zahl, und eine Schätzung wäre geraten.
Ein kleiner Gegeneffekt gehört zur Ehrlichkeit dazu: Auslagerung schafft selbst Arbeit. Ausschreibung, Vertragsgestaltung, Kontrolle der Dienstleister — das braucht Personal, meist besser qualifiziertes als das ersetzte. Wer eine eigene Reinigungskolonne beschäftigt, braucht eine Vorarbeiterin. Wer Reinigung ausschreibt, braucht jemanden im Vergabereferat. Der Effekt ist klein, aber er zeigt in dieselbe Richtung wie alles Weitere: unten weniger, oben mehr.
Wenn die Auslagerung an die Grenze stößt
Bei einfachen Diensten ist die Vergabe unproblematisch. Bei hoheitlichen Aufgaben nicht — und dort zeigt sich, wie weit der Vorgang stellenweise getrieben wurde.
Das Oberlandesgericht Frankfurt am Main hat sich zwischen 2017 und 2020 viermal mit derselben Frage befasst. Den Anfang machte 2017 eine Entscheidung, wonach Messung und Auswertung durch einen privaten Dienstleister unzulässig sind.5 Im November 2019 folgte der Fall zweier hessischer Gemeinden, die Geschwindigkeitsmessungen durch den Angestellten einer privaten GmbH durchführen ließen — rechtlich gekleidet als Arbeitnehmerüberlassung, mit einem Vertrag zur Unterstützung bei Geschwindigkeitsprotokollen, Datenverarbeitung und Messberichten, vergütet nach Stundensätzen. Man hatte die Hoheitsaufgabe formal nicht ausgelagert. Man hatte Personal geliehen, das sie ausübt.
Das Gericht beendete die Konstruktion mit deutlichen Worten: Die Verkehrsüberwachung sei gesetzeswidrig, die im hoheitlichen Auftrag von einer privaten Person durchgeführte Messung habe keine Rechtsgrundlage, und der Bußgeldbescheid hätte nicht ergehen dürfen. Die Ortspolizeibehörde dürfe die Verkehrsüberwachung nur durch eigene Bedienstete vornehmen; der Angestellte eines Fremddienstleisters sei kein Bediensteter der Gemeinde.6
Aufschlussreicher als die Entscheidung selbst ist, was danach geschah. In einem weiteren Verfahren stellte sich heraus, dass eine Gemeinde die Praxis fortsetzte, nachdem das Gericht sie untersagt hatte — unter Anpassung der Vergütungsform. Zuvor hatte der Dienstleister 70 Prozent der Buß- und Verwarngelder behalten dürfen.7 Und in einem Kasseler Fall, der zu einer Verurteilung wegen Falschbeurkundung im Amt führte, hatte das Unternehmen Messgeräte aufgestellt, Messungen durchgeführt und ausgewertet — vergütet pro verwertbarem Fall.8
Eine erfolgsabhängige Vergütung für hoheitliches Handeln: Das Unternehmen verdient mehr, je mehr Verstöße es findet. Mit der Objektivität staatlichen Handelns ist das nicht vereinbar.
2020 zog das Gericht die Linie noch einmal grundsätzlicher, diesmal für den ruhenden Verkehr: Das Recht, Ordnungswidrigkeiten zu ahnden, sei ausschließlich dem Staat zugewiesen; die Bestellung privater Personen zu Hilfspolizeibeamten sei gesetzeswidrig, weil eine parlamentarische Ermächtigungsgrundlage fehle. Die Verkehrsüberwachung durch Private in Uniform baue einen täuschenden Schein der Rechtsstaatlichkeit auf.9
Man sollte das nicht als Skandal lesen. Keine Gemeinde wollte den Rechtsstaat aushöhlen. Sie hatten eine Aufgabe, kein Personal und ein Angebot auf dem Tisch. Jeder einzelne Schritt war naheliegend. Das Ergebnis war rechtswidrig.
Und für unsere Frage folgt daraus: Ein Teil dessen, was der Bürger als Staat erlebt — die Person am Straßenrand, die Person an der Pforte —, steht in keiner Personalstatistik. Nicht weil es verschwiegen würde, sondern weil es keinen Erhebungstatbestand gibt.
Zweitens: Wer dort arbeitet
Damit zur Kernfrage. Der Staat wächst — wächst die Beamtenschaft mit?
Nein, jedenfalls nicht annähernd im gleichen Maß:10
| Jahr | Öffentlicher Dienst | Beamte | Beamtenquote |
|---|---|---|---|
| 2005 | 4.599.400 | 1.876.700 | 40,8 % |
| 2010 | 4.586.100 | 1.872.800 | 40,8 % |
| 2019 | 4.884.800 | 1.873.800 | 38,4 % |
| 2024 | 5.380.000 | 1.955.700 | 36,4 % |
Von den 780.600 Beschäftigten, um die der öffentliche Dienst zwischen 2005 und 2024 wuchs, entfielen 79.000 auf Beamte und 701.600 auf Tarifbeschäftigte. Die Beamtenschaft wächst also — aber sechsmal langsamer als der Rest.
Noch deutlicher wird es dort, wo das Wachstum tatsächlich stattfand. Im kommunalen Bereich kamen zwischen 2015 und 2024 rund 360.000 Beschäftigte hinzu. Davon waren Beamte: 3.600. Ein Prozent.11 Die kommunale Beamtenzahl bewegte sich in diesen neun Jahren zwischen 186.100 und 189.700 — eine Schwankung von unter zwei Prozent, während der Bereich um ein Viertel wuchs.
Das ist keine Tendenz mehr. Das ist eine Trennlinie.
Kitas, Ganztagsbetreuung, Soziales, Pflege: In den Bereichen, in denen der Staat gewachsen ist, wird praktisch nicht verbeamtet. Der Anteil verbeamteter Beschäftigter in kommunalen Kitas liegt bei null.12
Bei den Sozialversicherungsträgern zeigt sich dieselbe Bewegung an einem Bestand statt an einem Neuaufbau: Dort sinkt die Beamtenzahl seit Jahren stetig, von 32.100 auf 23.900, während die Zahl der Tarifbeschäftigten steigt.13 Ein Status, der ausläuft, ohne dass er je abgeschafft worden wäre. Es wird niemand entlassen. Es wird nur niemand mehr ersetzt.
Was die Verfassung dazu sagt
An dieser Stelle liegt die Frage nahe, ob es überhaupt eine Regel gibt, wer verbeamtet werden muss.
Es gibt eine, aber sie regelt weniger, als man erwartet. Artikel 33 Absatz 4 des Grundgesetzes bestimmt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.14
Zwei Formulierungen tragen die ganze Konstruktion. „In der Regel“ schafft Raum für Ausnahmen; das Bundesverfassungsgericht hat 2012 präzisiert, dass diese eines sachlichen Grundes bedürfen und verhältnismäßig sein müssen.15 Und „hoheitsrechtliche Befugnisse“ markiert einen Kern — sagt aber nichts darüber, was außerhalb dieses Kerns geschehen soll.
Die Norm ist einseitig gebaut. Sie sagt: Wo Hoheit ausgeübt wird, sollen in der Regel Beamte handeln. Sie sagt nicht: Wo keine Hoheit ausgeübt wird, dürfen es keine sein.
Zwei Beobachtungen dazu, die zusammengehören.
Lehrkräfte nehmen nach herrschender Auffassung keine schwerpunktmäßig hoheitlich geprägten Aufgaben wahr und könnten ebenso gut angestellt werden. Über die Hälfte aller Beamten arbeitet an Schulen oder im Bereich Sicherheit und Ordnung16 — der größte Einzelblock also zu erheblichen Teilen in einem Feld, das die Verfassung nicht vorschreibt.
Und dort, wo die Norm am ehesten greifen müsste, wird sie am wenigsten beachtet. Die hessischen Radarfälle sind genau dieser Punkt. Das Grundgesetz verlangt nicht, dass Lehrer Beamte sind. Bei der Feststellung von Ordnungswidrigkeiten liegt der Fall anders — und dort wurde ausgelagert.
Die Verfassung läuft der Praxis also nicht voraus. Sie läuft neben ihr her.
Drittens: Was aus den alten Beamten wurde
Bleibt die Frage, warum das Bild vom Beamten so hartnäckig ist — und sie führt zu einer zweiten verbreiteten Behauptung: Die unteren Ränge habe man abgeschafft, übrig geblieben seien die gut bezahlten.
Auch diese Beobachtung stimmt. Nur die Erklärung nicht.
1975 führte die Statistik im unmittelbaren öffentlichen Dienst 1.573.580 Beamte. Davon arbeiteten 227.470 bei der Deutschen Bundesbahn und 275.426 bei der Deutschen Bundespost.17 Zusammen 502.896 Menschen — 32 Prozent aller Beamten. Fast jeder dritte Beamte war bei Post oder Bahn. Bei der Post lag die Beamtenquote bei 64 Prozent, bei der Bahn bei 54.
Wer damals an einen Beamten dachte, dachte statistisch zu Recht an eine Uniform am Bahnsteig oder eine Tasche voller Briefe. Das war kein Klischee, sondern die Mehrheitserfahrung. Und diese Gruppe saß überwiegend unten: Die 1995 im Bundeseisenbahnvermögen geführten Beamten stellten 14,2 Prozent des gesamten mittleren Dienstes, aber nur 0,4 Prozent des höheren.18
Dann wurde privatisiert, und die Gruppe verschwand.
Gleichzeitig verschob sich die Struktur der verbliebenen Beamtenschaft nach oben. Die Besoldungsstatistik zeigt für 2019 bis 2024 folgendes Bild (ohne Personal in Ausbildung):19
| Segment | 2019 | 2021 | 2024 |
|---|---|---|---|
| A13 und höher | 36,9 % | 38,3 % | 40,5 % |
| A9 bis A12 | 45,5 % | 44,8 % | 43,9 % |
| A2 bis A8 | 17,6 % | 16,9 % | 15,6 % |
Sechs Jahre lang gewinnt das obere Segment in jedem einzelnen Jahr, und in jedem einzelnen Jahr verliert das untere. Kein Ausreißer, keine Gegenbewegung.
Zwei gegenläufige Bewegungen im selben Zeitraum — der Schluss auf einen Tausch liegt nahe. Er ist trotzdem falsch.
Warum es kein Tausch war
Der Unterschied zwischen einem Tausch und zwei zufällig gegenläufigen Bewegungen ist keine Wortklauberei. Er entscheidet darüber, wen man ansprechen müsste, wenn man etwas ändern wollte.
Der Wegfall unten war eine Entscheidung über Unternehmen, nicht über Beamte. Die Privatisierung von Post und Bahn folgte einer wirtschafts- und europapolitischen Logik. Dass dabei ein Drittel des Beamtentums aus der Statistik verschwand, war Folge, nicht Zweck. Niemand hat 1994 beschlossen, den mittleren Dienst zu verkleinern. Und ein weiterer Teil des unteren Rückgangs ist genau die Auslagerung, von der oben die Rede war: Pförtner und Reinigungskräfte wurden nicht wegrationalisiert, sondern eingekauft.
Der Zuwachs oben hat andere Ursachen. Die Akademisierung der Polizeiausbildung verschob den Vollzugsdienst vom mittleren in den gehobenen Dienst — dieselben Menschen, dieselbe Arbeit, andere Laufbahn. Die allgemeine Bildungsexpansion erhöhte überall im Arbeitsmarkt den Anteil akademisch qualifizierter Stellen.
Die dritte Ursache ist die größte. A13 wuchs zwischen 2019 und 2024 von 351.000 auf 418.200 Personen — plus 67.200. Das sind rund 72 Prozent des gesamten Zuwachses im oberen Segment. Der Grund ist keine Beförderungswelle in den Ministerien, sondern die Anhebung der Grundschullehrerbesoldung von A12 auf A13, die nahezu alle Bundesländer vollzogen haben.20
Hier ist Vorsicht geboten. A13 ist ein sogenanntes Verzahnungsamt: Es bildet die Grenze zwischen gehobenem und höherem Dienst und kommt in beiden vor. Ein Anstieg dort belegt eine höhere Bezahlung. Er belegt keine höhere Position.
Die Grundschullehrerin, die 2024 nach A13 besoldet wird, unterrichtet dieselbe Klasse wie 2019. Sie hat keine Beförderung erhalten, keine zusätzliche Verantwortung übernommen. Sie wurde umetikettiert — weil ihre Arbeit vorher schlechter bezahlt war als die der Kollegin am Gymnasium, bei vergleichbarer Ausbildungsdauer.
Kosten verursacht das an zwei sehr verschiedenen Zeitpunkten: sofort im laufenden Landeshaushalt, und noch einmal in den 2050er Jahren, weil sich die Pension nach den Bezügen am Ende des Berufslebens bemisst. Das ist kein Argument gegen die Anhebung. Es erklärt nur, warum in der Debatte über sie so oft aneinander vorbeigeredet wird.
Warum die Länder es trotzdem tun
Wenn die Anhebung teuer ist und keinen einzigen zusätzlichen Lehrer schafft — warum haben sie fast alle Länder vollzogen?
Weil keines allein draußen bleiben konnte.
Sachsen ist der klarste Fall, weil das Land die Bewegung in beide Richtungen durchgemacht hat. Bis 2018 war Sachsen neben Berlin das einzige Bundesland, das Lehrkräfte nicht verbeamtete. Im Dezember 2018 beschloss der Landtag die Kehrtwende. Die Gesetzentwurfsbegründung nennt als Ziel, die Attraktivität des Lehrerberufs zu steigern, um im bundesweiten Wettbewerb vergleichbare Bedingungen anbieten zu können.21 Sachsen ging dabei über alle anderen hinaus und stufte grundständig ausgebildete Grundschullehrkräfte nach A13 ein — ausdrücklich als bundesweiter Wettbewerbsvorteil bezeichnet.
Sieben Jahre später hat sich die Richtung gedreht. Im Januar 2026 kündigte der amtierende Kultusminister eine bundesweite Initiative an, die Lehrerverbeamtung in allen Ländern gleichzeitig zu beenden. Die Begründung: Die Abschaffung gehe nur gemeinsam, nur so lasse sich der Wettbewerb der Bundesländer beenden.22 Im März 2026 brachte er den Vorschlag in die Kultusministerkonferenz ein.
Dort scheiterte er. Eine große Mehrheit der Länder lehnte die bundesweite Abschaffung ab.23 Das Gremium fasst seine Beschlüsse in der Regel einstimmig — eine Reform, die nicht alle mittragen, ist dort kaum durchsetzbar.
Dasselbe Land, zweimal, mit derselben Begründung: Allein geht es nicht. Beim ersten Mal musste es hinein, beim zweiten Mal kam es nicht heraus.
Wie dieser Länderwettbewerb funktioniert, habe ich an anderer Stelle ausführlich beschrieben. Die Kurzfassung: Wenn sechzehn Akteure um dieselbe knappe Ressource konkurrieren, handelt jeder für sich rational — und am Ende hat niemand einen Vorteil, aber alle haben höhere Kosten. Eine Anwerbeprämie verschiebt Personal, sie schafft keines. Die A13-Anhebung ist dieselbe Prämie in dauerhafter Form, ins Besoldungsrecht eingeschrieben.
Zur Fairness gehört, dass die Gegenseite gute Gründe hat. Wer den Status verteidigt, verweist auf Streikfreiheit, Verfügbarkeit und Stabilität im Schulbetrieb — reale Güter, keine Vorwände. Und wer ihn abschaffen will, argumentiert mit Pensionsrückstellungen, die künftige Haushalte binden. Beide Seiten haben recht in dem, was sie betonen. Das ist der Grund, warum die Frage seit Jahren offen ist.
Was bleibt
Kehren wir zur Ausgangsbeobachtung zurück. Wächst der Beamtenapparat?
Die Beamtenschaft wächst — um 79.000 seit 2005 —, aber sechsmal langsamer als der übrige öffentliche Dienst. Ihr Anteil fällt seit zwanzig Jahren. Wer das Wachstum des Staates sieht, sieht überwiegend Tarifbeschäftigte in Kitas, Schulen und Sozialverwaltungen.
Zugleich ist die Wahrnehmung nicht grundlos. Der Staat wächst wirklich, und er wächst in seinen Kernaufgaben stärker, als die Zahlen ausweisen, weil ein Teil seiner früheren Aufgaben inzwischen von Dienstleistern erledigt wird, die in keiner Statistik erscheinen. Die Person an der Pforte gehört zum Staat, wie der Bürger ihn erlebt. Zum Staat, wie die Statistik ihn zählt, gehört sie nicht.
Und die Verschiebung nach oben ist real, hat aber keine der Ursachen, die man ihr gemeinhin zuschreibt. Unten fiel weg, was privatisiert und was eingekauft wurde. Oben kam hinzu, was ein Wettbewerb zwischen sechzehn Ländern hervorbringt. Drei Vorgänge, drei verschiedene Logiken, kein gemeinsamer Plan. Dass sie zusammen wie eine Absicht aussehen, ist ein Nebeneffekt der Statistik — aber einer mit Folgen, weil man Absichten kritisieren kann und Nebeneffekte erst einmal bemerken muss.
Das eigentliche Problem liegt unauffälliger als jeder Vorwurf: Es gibt keine Entscheidung darüber, wo der Beamtenstatus hingehört. Die Verfassung markiert einen Kern und schweigt zum Rest. Kein Land hat je beschlossen, Erzieherinnen den Status zu verweigern. Jedes hat bei jeder einzelnen Personalentscheidung das Naheliegende getan.
Was dabei herauskommt, ist ein Status, der sich dort erhält, wo er historisch entstanden ist, und dort nicht entsteht, wo neue Aufgaben hinzukommen. Der Unterschied zwischen der Grundschullehrerin und der Erzieherin, deren Bildungsauftrag im Kern derselbe ist, liegt nicht in der Aufgabe. Er liegt im Gründungsjahr ihres Arbeitsbereichs.
Ob das gerechtfertigt ist, lässt sich diskutieren. Nur ist das nie die Frage gewesen, die entschieden wurde. Entschieden wurde nichts. Es wurde fortgeschrieben.
Fußnoten
Die Geometrie des Stillstands
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