Versprechen oder Rechnung? – Teil 5 von 7: Umsetzbarkeit

Versprechen oder Rechnung? – Teil 5 von 7: Umsetzbarkeit

Zwischen dem Beschluss und der Wirklichkeit liegt ein weites Land

Bisher haben wir gefragt, was die Programme wollen, was es kostet, ob es gerecht ist, ob es Leistung belohnt und wie es das Klima steuert. In diesem Teil stellen wir die unbequemste aller Fragen: Ließe es sich überhaupt machen? Denn zwischen dem schönsten Programmsatz und seiner Wirkung im Leben der Menschen liegen zwei Hürden, die jede für sich ein Vorhaben zu Fall bringen kann — und die zusammen das eigentliche Nadelöhr der Politik bilden.

Die erste Hürde ist rechtlich. Manches darf der Bund einfach nicht allein, weil das Grundgesetz davorsteht. Wer die Schuldenbremse ändern, eine ausgesetzte Steuer wiederbeleben oder dem Bund Kompetenzen in der Bildung geben will, braucht oft eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat — eine Hürde, die kein einzelnes Wahlprogramm aus eigener Kraft überspringt, weil keine Partei allein zwei Drittel holt. Anderes ist durch europäisches Recht gebunden oder stößt an Grundrechte, die kein Gesetzgeber übergehen kann.

Die zweite Hürde ist administrativ, und sie wird im Wahlkampf gern übersehen. Ein Gesetz ist nur so gut wie die Verwaltung, die es vollzieht. Ein Amt, das schon heute überlastet ist, kann nicht über Nacht eine neue Aufgabe stemmen. Eine Behörde lässt sich nicht in einem Jahr verdoppeln — die Fachkräfte dafür gibt es nicht, und ausbilden dauert Jahre. Eine Digitalisierung, die seit zwei Jahrzehnten stockt, wird nicht dadurch schnell, dass man sie in ein Programm schreibt.

Das Tückische ist, dass sich beide Hürden gegenseitig blockieren können. Ein rechtlich sauberes Gesetz nützt nichts, wenn keine Behörde es umsetzen kann. Und die beste Verwaltungsreform läuft ins Leere, wenn die Rechtsgrundlage fehlt. Ein Programm ist nur dann umsetzbar, wenn es beide Hürden zugleich nimmt. Genau daran messen wir die sieben — nicht daran, ob eine Koalition zustande käme (das gehört nicht zum Programm), sondern daran, ob das Vorhaben bei ernsthaftem Versuch überhaupt vollziehbar wäre.

Eine Vorbemerkung noch, die für fast alle gilt: Sehr viele der zentralen Versprechen aus den ersten vier Teilen brauchen eine Grundgesetzänderung. Die Reform oder Abschaffung der Schuldenbremse (Teil 1), die Wiedereinführung der Vermögensteuer (Teil 1 und 2), die Übertragung von Bildungskompetenzen an den Bund (Teil 2) — sie alle erfordern Zweidrittelmehrheiten. Das ist keine Marginalie, sondern der größte gemeinsame Umsetzungsvorbehalt der ganzen Serie. Wir halten ihn bei jeder Partei fest, wo er greift.

CDU/CSU – administrativ realistisch, mit einer eingebauten Spannung

Die Union hat ein Programm, das in weiten Teilen ohne Verfassungsänderung auskommt — ein klarer Umsetzbarkeitsvorteil. Steuersenkungen, das Streichen des Heizungsgesetzes, die Abschaffung des Lieferkettengesetzes, eine reformierte Grundsicherung: All das ließe sich mit einfachem Gesetz regeln. Das macht die Union, rein rechtlich betrachtet, zu einer der am leichtesten umsetzbaren Einheiten.

Auf der administrativen Seite setzt sie konsequent auf Verschlankung: Halbierung der Zahl der Beauftragten, mindestens zehn Prozent weniger Personal in der Ministerial- und Bundestagsverwaltung, dazu Entrümpelungsgesetze, eine „One in, two out“-Bürokratiebremse und ein „Anti-Gold-Plating-Gesetz“ gegen die Übererfüllung von EU-Recht. Das ist in sich schlüssig und administrativ machbar — weniger Verwaltung zu schaffen ist leichter als mehr.

Doch hier liegt eine eingebaute Spannung, die das Programm nicht auflöst. Viele Vorhaben verlangen mehr Verwaltungsleistung, nicht weniger: die digitale „Work-and-Stay-Agentur“ für ausländische Fachkräfte mit Service aus einer Hand, beschleunigte Planungs- und Genehmigungsverfahren, der Umbau der Grundsicherung mit intensiverer Vermittlung in den Jobcentern — das alles braucht fähiges, ausreichendes Personal. Eine Verwaltung gleichzeitig um zehn Prozent zu verkleinern und ihr neue, anspruchsvolle Aufgaben zu geben, ist nicht unmöglich, aber es setzt einen erheblichen Produktivitätssprung durch Digitalisierung voraus, den das Programm zwar will, dessen Tempo es aber nicht belegt. Die rechtliche Hürde ist niedrig, die administrative Wette real.

AfD – rechtlich am tiefsten im Konflikt

Die AfD hat in der Umsetzbarkeit ein besonderes Profil: Administrativ wäre vieles simpel — Steuern senken, Abgaben streichen —, aber rechtlich kollidiert das Programm an mehreren Stellen frontal mit höherrangigem Recht, und zwar grundsätzlicher als bei allen anderen.

Drei Beispiele aus den vorigen Teilen. Erstens die Abschaffung aller CO₂-Abgaben bei gleichzeitiger Ablehnung der EU-Klimaziele (Teil 4): Das geltende EU-Recht — ESR und ETS-2 — bindet Deutschland völkerrechtlich und unionsrechtlich; eine nationale Abschaffung löst die Verpflichtung nicht, sie erzeugt einen Rechtskonflikt. Zweitens die in anderen Programmteilen genannten migrations- und staatsangehörigkeitsrechtlichen Vorhaben, die teils an Grundrechten und EU-Recht zu messen wären. Das Programm benennt als Lösung wiederholt, das jeweilige übergeordnete Recht — EU-Verträge, Richtlinien — selbst zu ändern oder aufzukündigen. Diesen Weg prüfen wir, wie für die ganze Serie vereinbart, nicht auf seine Tragfähigkeit; festzuhalten ist nur: Im Rahmen des heute geltenden Rechts ist ein größerer Teil des AfD-Programms nicht durch einfache nationale Gesetzgebung umsetzbar, sondern setzt die vorherige Änderung des europäischen Rahmens voraus. Das ist die höchste rechtliche Umsetzungshürde im Feld — unabhängig davon, wie man die Ziele inhaltlich bewertet.

SPD – machbar im Detail, abhängig von der großen Verfassungshürde

Die SPD ist ein gutes Beispiel dafür, wie ein Programm administrativ durchdacht sein und trotzdem an der Verfassungshürde hängen kann. Im Kleinen ist vieles realistisch und sogar klug gebaut: die automatische Auszahlung von Leistungen wie dem Kindergeld, bei der die Verwaltung eigenständig prüft, welche Ansprüche bestehen, oder die zentralen Anlaufstellen für den Sozialstaat — administrative Vereinfachungen, die den Vollzug erleichtern statt erschweren. Das ist die richtige Richtung: Weniger Anträge bedeuten weniger Verwaltungslast.

Die große Hürde liegt woanders. Die zentralen Finanz- und Verteilungsversprechen der SPD brauchen das Grundgesetz: Die Reform der Schuldenregel im Grundgesetz erfordert Zweidrittelmehrheiten, ebenso die Wiederbelebung der Vermögensteuer in verfassungsfester Form — das Bundesverfassungsgericht hat die alte Vermögensteuer 1995 wegen Ungleichbehandlung beanstandet, eine Neufassung müsste diese Hürde sauber nehmen.^[1] Bemerkenswert ehrlich ist die SPD bei einem Teil ihrer Investitionsfinanzierung: Sie weist darauf hin, dass die Förderung über finanzielle Transaktionen das Grundgesetz bereits heute erlaube — hier sucht sie bewusst den verfassungskonformen Weg, der ohne Zweidrittelmehrheit auskommt. Das zeigt ein Bewusstsein für die Hürde. Aufgelöst ist sie damit nicht: Der Kern — Schuldenregel und Vermögensteuer — bleibt verfassungsänderungspflichtig.

Die Grünen – ambitionierte Verwaltung trifft auf Verfassungs- und Personalgrenzen

Bei den Grünen treffen beide Hürden zusammen, und das Programm ist sich dessen teilweise bewusst. Rechtlich teilen sie die große Hürde mit der SPD: Die Reform der Schuldenbremse und die nationale Vermögensteuer auf sehr hohe Vermögen brauchen Zweidrittelmehrheiten beziehungsweise eine verfassungsfeste Konstruktion. Die Erbschaftsteuer-Reform mit Streichung der Verschonungsregeln ist dagegen mit einfachem Gesetz machbar — allerdings unter genauer Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht der Erbschaftsteuer wiederholt gesetzt hat.

Administrativ sind die Grünen ehrgeizig und an einigen Stellen realistischer als andere, weil sie den Personalbedarf offen benennen: Sie sprechen ausdrücklich von Personal für Klimaschutz und -anpassung und einer Staatsreform, in der Aufgaben und Rollen neu verteilt werden. Das ist anzuerkennen — wer neue Aufgaben will und das nötige Personal mitdenkt, ist ehrlicher als wer beides ignoriert. Die offene Flanke bleibt die schiere Gleichzeitigkeit: Das hohe Umsetzungstempo aus Teil 4 (Wärmewende, Netzausbau, Verkehrswende) trifft auf einen Arbeitsmarkt, der die Fachkräfte — Handwerker, Planer, Verwaltungspersonal — nicht in der nötigen Zahl bereithält. Die rechtliche Hürde ist benannt, die administrative Kapazitätsfrage bleibt der Engpass.

Die Linke – die höchste Verfassungshürde unter den verfassungstreuen Programmen

Die Linke verlangt von der Verfassung mehr als jede andere Einheit, die innerhalb des Grundgesetzes argumentiert — und das macht ihre Umsetzbarkeit zur schwierigsten Rechnung des Feldes, ganz unabhängig von der inhaltlichen Bewertung.

Praktisch jedes ihrer großen Versprechen aus den Teilen 1 und 2 ist verfassungsänderungspflichtig oder verfassungsrechtlich heikel. Die Abschaffung der Schuldenbremse braucht eine Zweidrittelmehrheit. Die Vermögensteuer und vor allem die einmalige Vermögensabgabe müssten die hohen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Substanzbesteuerung und Gleichbehandlung erfüllen — die einmalige Vermögensabgabe ist verfassungsrechtlich nur unter sehr engen, krisenbezogenen Voraussetzungen überhaupt denkbar. Die Verankerung diverser sozialer Rechte im Grundgesetz, die das Programm fordert, braucht ebenfalls Zweidrittelmehrheiten.

Das ist intern völlig konsistent — die Linke will eine andere Wirtschaftsordnung und schreibt das ehrlich hin. Aber die Umsetzungshürde ist entsprechend hoch: Kein anderes Programm hängt so vollständig an Verfassungsänderungen. Administrativ käme hinzu, dass eine sanktionsfreie Grundsicherung und ein deutlich höherer Mindestlohn zwar vollziehbar wären, die ambitionierte Steuererhebung (Vermögensteuer, Finanzregister) aber genau den Verwaltungsapparat voraussetzt, dessen Aufbau Jahre dauert — die Linke benennt den nötigen Personalaufwuchs immerhin an mehreren Stellen.

FDP – rechtlich ehrlich, administrativ der größte Umbau

Die FDP ist in der Umsetzbarkeit ein interessanter Fall, weil sie eine Hürde elegant umgeht und an der anderen am stärksten gefordert ist. Rechtlich vermeidet sie die große Verfassungsfalle: Indem sie an der Schuldenbremse festhält und jede Vermögensteuer ablehnt, braucht sie für ihre Kernvorhaben keine Zweidrittelmehrheit. Steuersenkungen, Soli-Abschaffung, Bürgergeld-Reform — alles mit einfachem Gesetz machbar.

Dafür ist die administrative Hürde bei der FDP die höchste, weil ihr Vorzeigeprojekt der größte Verwaltungsumbau im Feld ist: die negative Einkommensteuer, die Bürgergeld und Wohngeld in einer Leistung an einer staatlichen Stelle zusammenfasst (Teil 3). Das ist konzeptionell bestechend, bedeutet aber, zwei getrennte Verwaltungswelten — Steuerverwaltung und Sozialverwaltung — zu verschmelzen, mit einer regionalen Pauschale für Unterkunftskosten statt der heutigen Einzelfallprüfung. Ein solcher Umbau ist eine Aufgabe von vielen Jahren, nicht von Monaten; er berührt die Schnittstellen von Finanzämtern, Jobcentern und Kommunen. Hinzu kommt die Föderalismusreform, die ihrerseits teils verfassungsändernd wäre. Die FDP ist also rechtlich schlank, aber administrativ verlangt sie den tiefsten Eingriff in die Verwaltungsarchitektur — und unterschätzt im Programm, wie lange das dauert.

Volt – die durchdachteste Reform, die am meisten Zeit braucht

Volt hat in diesem Teil ein Profil, das man fast schon paradox nennen kann: Es ist das Programm, das die Umsetzbarkeit am gründlichsten mitdenkt — und zugleich die längste Umsetzungszeit verlangt. Denn Volts Antwort auf fast jede Frage ist eine Strukturreform, und Strukturreformen brauchen beides: Verfassungsmehrheiten und Jahre.

Volt fordert eine umfassende Staatsreform, eine Föderalismusreform und eine Verwaltungsreform, mit einem zentralen Digitalministerium, das Richtlinienkompetenz für alle Verwaltungsebenen erhält und bundeseinheitliche Standards für eine Ende-zu-Ende-Digitalisierung setzt. Das ist administrativ genau der richtige Hebel — die deutsche Verwaltungsmisere ist zu großen Teilen eine Föderalismus- und Standardisierungsmisere. Volt benennt sogar die Vorbilder offen: Estland für die Digitalisierung, Finnland für das zentrale Datenregister.

Hier liegt aber die doppelte Hürde in Reinform. Eine Richtlinienkompetenz des Bundes über alle Verwaltungsebenen greift tief in die föderale Ordnung ein und wäre ohne Grundgesetzänderung — also ohne Zweidrittelmehrheit und ohne die Zustimmung der Länder, die genau diese Kompetenz abgäben — nicht zu haben. Und selbst mit Rechtsgrundlage ist eine Ende-zu-Ende-Digitalisierung der deutschen Verwaltung das Projekt eines Jahrzehnts, nicht einer Wahlperiode. Volt denkt die Umsetzbarkeit also am ehrlichsten mit — und stößt gerade deshalb am sichtbarsten an die Grenze, dass die richtige Reform nicht automatisch die schnelle ist. Der bekannte Vorbehalt aus den vorigen Teilen kommt hinzu: Für Volts Konzepte gibt es keine externe Prüfung, auch nicht der Umsetzungsannahmen.

Was am Ende übrig bleibt – das Nadelöhr, durch das alle müssen

Legt man die sieben Programme unter dem Gesichtspunkt der Umsetzbarkeit nebeneinander, ordnet sich das Feld nicht nach links und rechts, sondern danach, an welcher Hürde es klemmt. Drei Muster treten hervor.

Das erste und wichtigste: Die größten Versprechen der ganzen Serie hängen an einer Zweidrittelmehrheit. Schuldenbremse reformieren oder abschaffen, Vermögensteuer wiederbeleben, Bildungs- oder Verwaltungskompetenzen verschieben — all das braucht eine Grundgesetzänderung. Das trifft SPD, Grüne, Linke und Volt im Kern ihrer Programme, die Linke und Volt am stärksten. Union und FDP haben sich diese Hürde durch ihre Festlegungen — Schuldenbremse halten, keine Vermögensteuer — bewusst oder unbewusst erspart; ihre Vorhaben sind rechtlich leichter, dafür liegt ihre Hürde anderswo.

Das zweite Muster betrifft genau dieses Anderswo: die Verwaltung. Und hier zeigt sich eine Ironie, die im Wahlkampf kaum jemand ausspricht. Gerade die Parteien, die den Staat verschlanken wollen — Union und FDP —, muten ihm zugleich die größten Umbauten zu: die Zusammenlegung von Steuer- und Sozialverwaltung bei der FDP, neue Agenturen und beschleunigte Verfahren bei der Union, beides bei sinkendem Personal. Und die Parteien, die mehr Staat wollen — SPD, Grüne, Linke, Volt —, brauchen für ihre Vorhaben Personal und Kapazität, die der Arbeitsmarkt nicht in der nötigen Zahl und nicht im nötigen Tempo hergibt. Keine Verwaltung lässt sich in einem Jahr verdoppeln — das gilt für die Jobcenter ebenso wie für die Bauämter und die IT-Abteilungen.

Das dritte Muster ist die Erkenntnis, dass beide Hürden zusammengehören. Das ehrlichste Programm in der Umsetzbarkeit ist nicht das mit den wenigsten Hürden, sondern das, das beide mitdenkt. Volt tut das am gründlichsten — und zeigt gerade dadurch, dass die gründliche Reform die langsamste ist. Die Union umgeht die Rechtshürde, unterschätzt aber die Verwaltungslast. Die FDP ist rechtlich schlank und administrativ am kühnsten. Die Linke ist intern am konsequentesten und extern am schwersten umsetzbar.

Der nüchterne Schluss dieses Teils lautet deshalb: Zwischen dem Wahlprogramm und der Wirklichkeit liegt ein Nadelöhr aus Verfassungsrecht und Verwaltungskapazität, durch das jedes Vorhaben muss. Es ist eng, und es ist für alle eng. Wer ein Programm liest, sollte nicht nur fragen, ob ihm das Versprechen gefällt, sondern ob es durch dieses Nadelöhr passt — denn ein Versprechen, das daran hängenbleibt, wirkt im Leben der Menschen genauso wenig wie eines, das nie gegeben wurde.

Im nächsten Teil treten wir einen Schritt zurück und fragen nach dem Ganzen: Wirken diese Programme überhaupt auf die großen Probleme, um die es eigentlich geht — oder behandeln sie Symptome, während die eigentlichen Ursachen unberührt bleiben? Teil 6 prüft die Wirkung auf die Kernprobleme.

Fußnoten und Quellen

1. Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Zweiten Senats vom 22. Juni 1995 (2 BvL 37/91, BVerfGE 93, 121): Die damalige Vermögensteuer wurde wegen der ungleichen Bewertung verschiedener Vermögensarten als mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unvereinbar erklärt; sie wird seit 1997 nicht mehr erhoben. Entscheidung im Volltext (dejure.org) ↩

Die programmatischen Vorhaben der sieben Parteien beziehen sich auf die offiziellen Wahlprogramme zur Bundestagswahl 2025, verlinkt im Auftakt der Serie. Die fiskalische Einordnung (ifo Institut; ZEW Mannheim in Zusammenarbeit mit der Süddeutschen Zeitung) ist in Teil 1 mit Quellen belegt.

Versprechen oder Rechnung? – Teil 6 von 7: Wirkung auf die Kernprobleme

Stand: Juni 2026

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